Блошенко Т.А.

Методы администрирования налога на добычу полезных ископаемых

В целях совершенствования исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), а также повышения уровня его собираемости проводится анализ нормативных документов, регулирующих порядок определения потерь полезных ископаемых, которые непосредственно оказывают влияние на формирование налоговой базы по НДПИ.

На современной стадии развития технологии горного производства потери полезных ископаемых при разработке (эксплуатации) месторождений практически неизбежны.

Увеличение потерь полезных ископаемых приводит к нерациональному использованию недр и минерального сырья, уменьшение потерь – к повышению затрат на разработку месторождений, поэтому при проектировании горного предприятия устанавливают величину допустимых потерь.

Основными источниками потерь являются:

1) оставление полезного ископаемого в недрах в виде различного рода целиков (неизвлекаемой части полезного ископаемого в основном для поддерживания выработки или вышележащих породных массивов);

2) неполная выемка полезного ископаемого (оставление части его у контактов с вмещающими породами, в местах изменения или нарушения элементов залегания и т.п.);

3) оставление в горных выработках отбитого от массива полезного ископаемого (на почве выработанного пространства, в отбитой пустой породе и пр.)

h= П/Б,

где h– коэффициент потерь;

      П, Б – соответственно потерянные и погашенные балансовые запасы, т.

Кроме количественных потерь при разработке месторождений имеют место и качественные потери. При разработке рудных месторождений потеря качества добываемых руд (снижение в добываемой руде содержания полезных компонентов) вследствие примеси пустых пород и некондиционных руд является разубоживанием. Разубоживание влияет на формирование налоговой базы по НДПИ.

Учет потерь является важным мероприятием, он позволяет выбирать технологию разработки месторождений и вносить в нее соответствующие изменения для снижения учитываемых показателей до целесообразного (экономически оправданного) предела.

Определение причин потерь полезных ископаемых при разработке месторождений, а следовательно, и количество потерь должно являться одним из инструментов администрирования НДПИ.

Под потерями полезного ископаемогопри добыче следует понимать часть запасов полезного ископаемого, не извлеченную из недр по геологическим, горно-геологическим, технологическим и экономическим причинам.

Под нормативами потерьследует понимать часть запасов полезных ископаемых, извлечение которых согласно технико-экономическому обоснованию постоянных кондиций, техническому проекту разработки месторождения и безопасному ведению очистных работ по технико-экономическим расчетам нецелесообразно в современных экономических условиях.

Под сверхнормативными потерямиследует понимать потери, которые образуются в результате отклонений недропользователем от технического проекта разработки месторождений, необоснованным ведением горных работ, выборочной отработкой полезного ископаемого на отдельных участках месторождения или шахтного (карьерного) поля.

Показатели потерь полезного ископаемого являются неотъемлемой частью геолого-экономической характеристики месторождения, определяющей рациональное и комплексное использование полезных ископаемых, рентабельность их разработки.

Величина потерь полезного ископаемого зависит от сложности геологического строения месторождения, условий залегания, крепости и устойчивости вмещающих пород, качественных особенностей, которые, в свою очередь, предопределяют рациональную систему отработки.

Коэффициент потерь полезного ископаемого при добыче – отношение абсолютной величины потерь полезного ископаемого (П) к балансовым запасам, подлежащих погашению (Б), доли единицы:

,                                                                                                                        (1)

Потери при добыче рекомендуется определять по формуле

,                                                                                                                        (2)

Где: Сп – содержание полезного компонента в потерянных запасах;

С – содержание полезного компонента в погашенных запасах.

Технико-экономическое обоснование (ТЭО) является основанием для выдачи лицензии на разработку месторождений полезных ископаемых, в связи с этим обоснование потерь является ключевым фактором рационального использования природных ресурсов, исчисления НДПИ как по основным полезным ископаемым, так и по попутным полезным компонентам, а также по вторичным ресурсам. Показатели нормативов потерь полезного ископаемого, как правило, определяются в процессе разработки ТЭО постоянных или временных кондиций для подсчета запасов в границах месторождения или участка с учетом выявленных геологических особенностей строения, тектоники, условий залегания полезного ископаемого, крепости и устойчивости вмещающих пород, качественных особенностей, способа и системы отработки, принятого оборудования, использования современной техники и технологии. Показатели нормативов потерь полезного ископаемого относятся ко всем утвержденным балансовым запасам месторождения.

Предельная величина потерь полезного ископаемого является одной из основных составляющих при обосновании системы разработки путем экономического сравнения технико-экономических показателей возможных вариантов разработки с различными уровнями потерь и разубоживания. Федеральным агентством по недропользованию (Роснедра) издан ряд приказов, регламентирующих работу Центральной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых (ЦКР Роснедра) в части утверждения нормативов потерь твердых полезных ископаемых (ТПИ).

               В свою очередь, Генеральной  прокуратурой Российской Федерации проведена проверка исполнения законодательства,  регулирующего   деятельность  по осуществлению контрольно-надзорных функций, а также проверка реализации разрешительных процедур в Федеральном агентстве по недропользованию в ходе которой выявлен ряд нарушений действующего законодательства.

               Для  устранения  выявленных  нарушений  и  недопущения  их повторения Федеральным агенством издан приказ Федерального агентства по недропользованию от 31.08.2009 № 811 на основании которого  признаны утратившими силу ряд нормативных документов Федерального агентства по недропользованию, в том числе приказ  Федерального  агентства  по  недропользованию от 30.05.2007 № 623 «О рассмотрении и утверждении уточненных при подготовке годовых   планов   развития  горных  работ  (годовых  программ  работ) нормативов потерь твердых полезных ископаемых при добыче».

Таким образом, в настоящее время деятельность Роснедр по рассмотрению и согласованию проектной и технической документации, нормативов потерь при разработке месторождений полезных ископаемых не регламентируется нормативными документами, что является пробелом в законодательстве РФ, и приводит к снижению собираемости НДПИ, увеличению полезных компонентов в отходах, которые подлежат извлечению при принятой технологии.

В целях совершенствования законодательства по регулированию  нормативов потерь и правомерностью  формирования  налоговой базы для исчисления и уплаты НДПИ автором проводится анализ положений приказа Роснедр от 30.05.2007 № 623 и предлагается вариант администрирования НДПИ при помощи корректировок ставок НДПИ с учетом потерь, а также способа добычи полезного ископаемого.

И так, на основании приказа Роснедра от 30.05.2007 № 623 «О рассмотрении и утверждении уточненных при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ) нормативов потерь твердых полезных ископаемых при добыче» организация предварительного рассмотрения материалов по обоснованию уточненных в составе годовых планов развития горных работ (годовых программах работ) нормативов потерь ТПИ при добыче была поручена Федеральному государственному учреждению «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых» (ФГУ ГКЗ) и его филиалами, подготовка решений по утверждению нормативов потерь – ЦКР Роснедра.

Таким образом, к полномочиям ФГУ ГКЗ помимо государственной экспертизы запасов, организации (совместно с ЦКР Роснедра) рассмотрения и согласования проектной и технической документации (приказ Роснедра от 31.08.2005 № 914, признанный утратившим силу в соответствии с приказомФедерального агентства по недропользованию от 31.08.2009 № 811) добавлялись полномочия (совместно с ЦКР Роснедра) по рассмотрению и утверждению уточненных нормативов потерь в годовых планах развития горных работ.

Для практической реализации процедуры утверждения нормативов потерь приказом Роснедра от 10.05.2007 № 538 «О совершенствовании работы Центральной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых» сформирован новый состав секции твердых полезных ископаемых ЦКР Роснедра. Полномочия по утверждению нормативов потерь общераспространенных полезных ископаемых (в соответствии с региональными перечнями) ранее переданы субъектам РФ.

Оба приказа были изданы в целях реализации постановлений Правительства РФ от 29.12.2001 № 921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения» и от 5.02.2007 № 76 «О внесении изменений в Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 № 921». Согласно этим постановлениям, с 1 января 2002 г. недропользователи, разрабатывающие месторождения ТПИ, обязаны утверждать нормативы потерь при добыче на стадии проекта и уточнять их при подготовке годовых планов развития горных работ.

Утверждение нормативов потерь осуществляется Роснедрами (его органом – ЦКР Роснедра), а согласование нормативов потерь – Ростехнадзором. Если недропользователи не утвердили в ЦКР Роснедра уточненные нормативов потерь, то потери считаются сверхнормативными, на недропользователя может налагаться административный штраф и, согласно гл. 26 НК РФ, на фактические потери полезного ископаемого начисляется НДПИ по ставке налога, предусмотренной НК РФ.

Рассмотрение и утверждение уточненных нормативов потерь предполагалось  осуществлять в рамках создаваемой интегрированной системы государственной геолого-экономической экспертизы, основанной на единой методологии оценки результатов разведки, подсчета запасов, проектирования разработки месторождений полезных ископаемых, гармонизированный с международными стандартами банковско-биржевой отчетности и горно-геологического аудита.

Для формирования интегрированной системы экспертизы недр проведена определенная организационно-методическая работа. В 19 регионах РФ открыты филиалы ФГУ ГКЗ. Подготовлен проект приказа Роснедра «О территориальных отделениях ЦКР Роснедра» по созданию территориальных отделений (ТО) ЦКР Роснедра в 14 областных и республиканских центрах: Екатеринбурге, Красноярске, Перми, Иркутске, Чите, Хабаровске, Магадане, Якутске, Кемерово, Ростове и др.

Согласно приказу Роснедра от 30.05.2007 № 623, признанного утратившим силу (приказ Федерального агентства по недропользованию от 31.08.2009 № 811), распределение полномочий между ЦКР Роснедра и ТО ЦКР Роснедра осуществлялось в зависимости от годовой производительности предприятия, разрабатывающего объект недропользования (месторождения), по которому утверждаются нормативы потерь. Для крупных предприятий (налогоплательщиков) и объектов недропользования нормативы потерь должны были  рассматриваться ЦКР Роснедра, для остальных – ТО ЦКО Роснедра. Предполагалось, что мелкие и средние предприятия, особенно старательские артели, разрабатывающие россыпные месторождения золота должны решать на местах все вопросы по утверждению уточненных нормативов потерь. По нашему мнению, вопрос уточнения нормативов потерь на местах данный вопрос подлежит дополнительной проработке, в целях недопущения сбросов полезных компонентов в отходы, которые подлежат извлечению при принятой технологии, и соответственно, налогообложению по НДПИ.

ФГУ ГКЗ уполномочила Некоммерческое партнерство «Саморегулируемая организация «Национальная ассоциация по экспертизе недр» (НП НАЭН) на проведение сертификации и аккредитации специализированных экспертных центров в регионах. Такие сертифицированные экспертные центры в качестве уполномоченных экспертных организаций должны были согласно приказу Роснедра от 30.05.2007 № 623, проводить предварительное рассмотрение материалов заявителей (недропользователей) по утверждению уточненных нормативов потерь. В Москве полномочия на предварительное рассмотрение проектной и технической документации, утверждение уточненных нормативов потерь в годовых планах развития горных работ были возложены на ЗАО «Геоцентр «Минеральные ресурсы».

В основании приказа Роснедра от 30.05.2007 № 623 рассмотрение и утверждение уточненных нормативов потерь до августа 2009 года осуществлялось следующим образом.

Первоначально Заявитель (недропользователь) должен согласовать годовой план развития горных работ с уточненными нормативами потерь в территориальном органе Ростехнадзора (этапы 1 и 2). Для рассмотрения материалов, обосновывающих уточненные нормативы потерь ТПИ при добыче на предстоящий год. Заявитель направляет заявление вместе с материалами в ФГУ ГКЗ или в его соответствующий филиал (по месту нахождения ТО ЦКР Роснедра)

К заявлению должен прилагаться перечень  материалов:

1. Годовой план развития горных работ (на рассматриваемый год) по объекту недропользования (месторождению или участку месторождения), содержащий в обязательном порядке расчеты уточненных нормативов потерь при добыче (эксплуатационные, а для драгоценных металлов и драгоценных камней – и технологические).

2. Чертежи к годовому плану развития горных работ.

3. Комплект сопроводительных материалов:

¾ копии действующей лицензии с приложениями, лицензионного соглашения, дополнений к лицензии;

¾ копия протокола согласования годового плана развития горных работ (на рассматриваемый год) по рассматриваемому месторождению, содержащего решение органа Ростехнадзора по согласованию нормативов потерь ТПИ при добыче;

- копия горноотводного акта с пояснительной запиской;

- копия плана земельного отвода;

- копии протоколов уполномоченных органов государственной экспертизы (ГКЗ или ТКЗ) по утверждению запасов полезных ископаемых и параметров кондиций для их подсчета по рассматриваемому месторождению;

- копия титульного листа действующего проекта и его раздела, в котором приведено обоснование нормативов потерь полезных ископаемых при разработке рассматриваемого месторождения;

- копии справок государственного федерального статистического наблюдения (формы 5-гр, 11-шрп, 70-тп, 71-тп) за последние 5 лет;

- статистические данные о фактически технологических и эксплуатационных потерях с момента утверждения ТЭО кондиций по настоящее время с объяснением причин колебаний фактических потерь и их отличия от утвержденных нормативов потерь;

- копии разделов ТЭО кондиций, содержащих расчеты нормативов потерь полезного ископаемого;

4. Материалы, указанные в пп. 1-3, в том числе чертежи, записанные на электронном носителе.

Все копии документов должны быть заверены подписью и печатью Заявителя. Заявитель несет ответственность за достоверность представленных сведений в соответствии с законодательством РФ.

ФГУ ГКЗ (или его филиал) в течение 5 дней должен проверить  комплектность представленных документов. Особое внимание обращается на следующие моменты: факт утверждения запасов полезных ископаемых в ГКЗ и постановки их на государственный баланс, правильность их учета и списания, соответствие запасов, заложенных при проектировании, запасами, принятым на государственный баланс, а также соответствие решений, принятых в плане горных работ, техническому проекту. При несоответствии представленных материалов вышеперечисленным требованиям ФГУ ГКЗ возвращает их Заявителю (недропользователю) с указанием причин возврата.

Комплектные, соответствующие установленным требованиям документы Заявителя (недропользователя) ФГУ ГКЗ (или его филиал) передает уполномоченной экспертной организации (этап 4), которая осуществляет предварительное рассмотрение материалов Заявителя на договорной основе. К экспертизе привлекаются внешние эксперты. Они анализируют материалы Заявителя (недропользователя) и подготавливают заключения об обоснованности принятых (в годовых планах работ) значений уточненных нормативов эксплуатационных потерь (для драгметаллов и драгкамней – и технологических потерь). На основании заключений экспертов или экспертных организаций уполномоченная экспертная организация подготавливает заключение, которая затем согласовывает с ФГУ ГКЗ или его филиалом (этап 5) и вместе с материалами Заявителя (недропользователя) передает в ЦКР Роснедра или его территориальные отделения (этап 6).

ЦКР Роснедра (или его территориальное отделение) на основании заключения уполномоченной экспертной организации рекомендует к утверждению уточненные нормативы потерь и подготавливает соответствующий протокол, который вместе с копией протокола органа Ростехнадзора, содержащего решение по согласованию уточненных нормативов потерь ТПИ при добыче, передается на утверждение в Роснедра или его территориальный орган (этап 7).

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) или его территориальный орган утверждает протокол ЦКР Роснедра и передает его в ФГУ ГКЗ или его филиал (этап 8). Затем ФГУ ГКЗ (или его филиал) направляет утвержденный Роснедра протокол Заявителю (недропользователю) (этап 9).

Роснедра (или его территориальный орган) в 10-дневный срок должны направить сведения об утверждении уточненных нормативов потерь в Федеральную налоговую службу (ФНС), которая информирует территориальную налоговую инспекцию по месту регистрации недропользователя  (налогоплательщика) – (этап 10).

Рассмотрение и утверждение уточненных нормативов потерь предусматривало два этапа:

- предварительное рассмотрение материалов Заявителя (недропользователя) проводит уполномоченная экспертная организация (региональный сертифицированный центр экспертизы);

- окончательное рассмотрение осуществлялось в ходе публичного обсуждения на ЦКР Роснедра или ТО ЦКР Роснедра.

Предварительное рассмотрение проводилось в два этапа:

на первом – проверялись права недропользователя на разработку объекта недропользования: анализируются лицензии, лицензионные соглашения, дополнения к лицензиям, горноотводный и землеотводный акты, утвержденные и принятые к проектированию запасы и соответствие их госбалансу, протокол органа Ростехнадзора по согласованию годового плана развития горных работ (на рассматриваемый год) по рассматриваемому месторождению, содержащий решение по согласованию нормативов потерь ТПИ при добыче; наличие действующего проекта разработки месторождения, ТЭО кондиций и подсчета запасов;

на втором – должна была проводиться экспертиза уточненных нормативов потерь (анализ история проектирования и разработки объекта недропользования, потери, заложенные в ТЭО кондиций, проектах, фактические потери по годам разработки).

Нормативно-методической базой для определения потерь является:

- распоряжение МПР РФ от 05.02.2003 № 42-р «О Временных методических рекомендациях по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с расчетом нормативов потерь твердых полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой системой и технологией разработки месторождения и порядком уточнения нормативов потерь при подготовке годовых планов развития горных работ».

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 № 921,   ст. 342 НК РФ, Методическими указаниями по контролю за технической обоснованностью расчетов платежей при пользовании недрами, утвержденными постановлением Госгортехнадзора России от 10.12.1998 № 76., нормируются потери полезного ископаемого при добыче технологически связанные с принятой схемой и технологией разработки месторождения.

Учитывая тот аспект, что в настоящее  время прекращена деятельность Роснедр по рассмотрению и согласованию проектной и технической документации, нормативов потерь при разработке месторождений полезных ископаемых, соответственно, для ФНС России проведение проверок  обоснованности нормативов потерь в целях налогообложения является затруднительным. В целях администрирования НДПИ, необходимо своевременное поступление в ФНС России сведений об утверждении уточненных нормативов потерь, для этого необходимо возобновить работу по разработке законодательства, регламентирующего порядок передачи сведений по нормативам потерь, что, в свою очередь, позволит выявить уровень сверхнормативных потерь при различных способах отработки месторождений.

В ходе разработки нормативного правового документа, рекомендуется  особое внимание уделить анализу информации, которая должна передаваться в ФНС и в территориальную налоговую инспекцию по месту регистрации недропользователя. Это позволит определить горно-геологические и технико-геологические факторы для исчисления НДПИ.

Например, предлагается исчисление НДПИ с учетом потерь при помощи корректировки ставок НДПИ как один из методов администрирования НДПИ, направленный на снижение потерь и совершенствование технологий разработки месторождений и технологических процессов переработки минерального сырья. При превышении уровня нормативов потерь предлагается ввести повышающие коэффициенты, вплоть до отзыва лицензии, если сверхнормативные потери будут превышать 15 %. В то же время, при корректировке ставок НДПИ следует учитывать способ добычи полезных ископаемых (открытый, закрытый), так как себестоимость добычи при закрытом способе на 30% выше по сравнению с открытым способом добычи полезных ископаемых, а также величину потерь (см. ПРИЛОЖЕНИЕ 1).

По нашему мнению, формирование налоговой базы по НДПИ с учетом потерь позволит осуществлять контроль над нормативами потерь, что в свою очередь, направлено на увеличение извлечения полезных компонентов, находящихся в минеральном сырье и поступление НДПИ в бюджет.