Административное судопроизводство в арбитражном процессе

Какие особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, существуют в арбитражном суде?

Прежде всего, следует отметить, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ, введенный в действие с 15 сентября 2015 г., не внес каких-либо изменений в процедуру рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;

2) об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Как видно, круг рассматриваемых дел является открытым и не ограничивается их перечислением в АПК РФ.

Так, арбитражные суды рассматривают экономические споры по требованиям:

– о возврате налогоплательщикам и налоговым агентам излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов, пеней (гл. 12 НК РФ), о признании не подлежащими исполнению инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов, которым предоставлено право взыскания в безакцептном (бесспорном) порядке, а также исполнительных документов (постановлений) о взыскании налога за счет имущества организации-налогоплательщика или налогового агента (ст. 47 НК РФ);

– об аннулировании лицензий (п. 1 ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; п. 3 ст. 20 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»);

– об обратном взыскании неосновательно взысканных соответствующими органами штрафов, пеней и иных санкций, исполнительного сбора и расходов по совершению исполнительных действий.

Правовая природа дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, заключается в том, что при их рассмотрении арбитражный суд разрешает спор о праве, который возникает между юридическим лицом, гражданином-предпринимателем, с одной стороны, и органами, наделенными властными полномочиями, – с другой, что свидетельствует о юридическом неравенстве спорящих сторон. Споры по данной категории, закрепленные в ст. 27, 29 АПК РФ, носят экономический характер, так как возникают в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности организаций, являющихся юридическими лицами, и граждан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей.

Материально-правовым отличием такого спора является то, что этот спор идет между участниками публичного и частного интересов. Однако неравенство участников в материально-правовом отношении не влияет на эффективность защиты их прав в арбитражных судах в силу независимости суда, состязательности процесса, процессуального равноправия сторон. К исключениям из правил искового производства для рассматриваемой категории дел относится запрет на участие в судебном разбирательстве арбитражных заседателей, а также возможность истребования по инициативе суда доказательств от государственных и иных органов в случае их непредставления (ч. 6 ст. 200; ч. 5 ст. 210, 215 АПК РФ).

К числу особенностей рассмотрения дел, возникающих на административных и иных публичных правоотношений, АПК РФ относит особенности распределения бремени доказывания (ст. 189). Так, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

Законодатель по таким категориям дел предусмотрел возможность примирения сторон, если федеральный закон не ограничивает такую возможность (ст. 190 АПК РФ).

Общей особенностью рассматриваемой категории дел является подача в арбитражный суд не искового заявления, а заявления.

Стороны спора в делах административного судопроизводства занимают положение, аналогичное положению истца и ответчика, и в соответствии с этим пользуются как материальными, так и процессуальными правами и несут обязанности соответствующей стороны, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Установлены короткие сроки апелляционного обжалования судебных актов по таким делам: 10 дней со дня получения копии оспариваемого решения (ч. 2 ст. 208 АПК РФ). Общей особенностью административного судопроизводства является право суда признать обязательной явку в судебное заседание лиц, участвующих в деле, и в случае неявки – подвергнуть их судебному штрафу (ч. 3 ст. 194, 200, 210, 215; ч. 4 ст. 205 АПК РФ).

Заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд по общим правилам подсудности, предусмотренным АПК РФ. Исключения составляют заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, которые подаются по месту нахождения или месту жительства заявителя, а не органа, принявшего решение (ч. 1 ст. 208 АПК РФ).

Для дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, заключение мировых соглашений в целом нехарактерно.

Закон № 186-ФЗ установил, что ВС РФ может пересматривать решения (ч. 4.1 ст. 206, ч. 5.1 ст. 211 АПК РФ):

• административного органа;
• арбитражных судов по делам о привлечении к административной ответственности;
• арбитражных судов по результатам рассмотрения ими жалоб и протестов.

Как можно обжаловать постановление административного органа о привлечении к ответственности в арбитражный суд?

Лицо вправе обжаловать в арбитражном суде постановление административного органа о привлечении к административной ответственности.

В Арбитражном процессуальном кодексе РФ жалоба, предусмотренная Кодексом РФ об административных правонарушениях, именуется заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности. На практике используется такое название – заявление о признании незаконным и отмене постановления административного органа.

Не вступившее в законную силу решение суда об отказе в признании незаконным и отмене постановления о привлечении к ответственности можно обжаловать в порядке апелляции. Вступившие в силу решения нужно обжаловать сначала в кассационном порядке, который предусмотрен АПК РФ. После этого в порядке, который предусматривает АПК РФ, решение пересматривает председатель Верховного суда, его заместитель либо лица по их поручению (абз. 3 ч. 5.1 ст. 211 АПК РФ, ч. 4.1 ст. 30.13 КоАП РФ).

Случаи обращения с жалобой в суд общей юрисдикции

По общему правилу постановление, которое вынесено в отношении:

• организации или предпринимателя, нужно обжаловать в арбитражном суде в соответствии с правилами параграфа 2 главы 25 АПК РФ с учетом правил, предусмотренных в КоАП РФ (ч. 1 ст. 202 АПК РФ);
• должностного лица, нужно обжаловать в суде общей юрисдикции в порядке, установленном в главе 30 КоАП РФ.

Однако есть ряд случаев, когда организация или предприниматель должны подавать не заявление в арбитражный суд, а жалобу в суд общей юрисдикции.

Например, когда речь идет о нарушении или невыполнении норм закона в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда. Дело в том, что жалобы юридических лиц и предпринимателей на постановление подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если указанные лица привлечены к ответственности не в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, абз. 2 п. 33 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Порядок обжалования постановления

Дело об оспаривании постановления арбитражный суд рассматривает по общим правилам искового производства АПК РФ, с особенностями, установленными в параграфе 2 главы 25 АПК РФ и разделе IV КоАП РФ.

Производство по делу суд возбуждает на основании:

• заявления юридического лица или индивидуального предпринимателя, привлеченного к ответственности;
• заявления потерпевшего.

Такие правила установлены в ст. 207 АПК РФ. Кроме данных лиц, заявление могут подать также лица, указанные в Кодексе об административных правонарушениях РФ.

Правила подачи заявления. Сроки принятия судом решения по заявлению

Лицо подает заявление в арбитражный суд:

• по месту нахождения или месту жительства заявителя;
• по месту нахождения административного органа, который принял постановление.

Срок подачи заявления – 10 дней со дня получения копии постановления.

При этом срок рассчитывается только в рабочих днях (ч. 3 ст. 113 АПК РФ). Иной срок может быть установлен федеральным законом.

По ходатайству заявителя суд может приостановить исполнение постановления. Заявление государственной пошлиной не облагается.

Перечисленные правила установлены в ст. 208 АПК РФ.

Дело рассматривает судья единолично в срок не более двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (ч. 1 ст. 210 АПК РФ).

Судебное разбирательство

Суд извещает о времени и месте судебного заседания лиц, участвующих в деле, и других заинтересованных лиц. Если указанные лица были извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, то их неявка не является препятствием для рассмотрения дела, если только суд не признает их явку обязательной.

Суд по своему усмотрению в зависимости от обстоятельств дела может признать обязательной явку:

• представителя административного органа;
• заявителя.

Такие правила указаны в ч. 3 ст. 210 АПК РФ.

Суд вправе вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Их неявка является основанием для наложения штрафа в порядке и размерах, которые установлены в главе 11 АПК РФ.

Доказывать обстоятельства, которые послужили основанием для привлечения к административной ответственности, обязан административный орган. Если он их не представит, суд может их истребовать у административного органа.

При рассмотрении заявления суд устанавливает:

• законность и обоснованность постановления;
• наличие у административного органа соответствующих полномочий;
• наличие законных оснований для привлечения к ответственности;
• соблюдение порядка привлечения к ответственности;
• сроки давности привлечения к ответственности;
• иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет постановление в полном объеме.

Указанные правила установлены в ст. 210 АПК РФ.

Принятие судом решения по делу

Решение по делу об оспаривании постановления суд принимает по общим правилам о решении арбитражного суда (п. 1 ст. 211 АПК РФ).

Суд принимает решение о признании незаконным и об отмене постановления полностью или в части либо об изменении постановления в следующих случаях:

• постановление или порядок его принятия не соответствует закону, например, при рассмотрении дела административный орган допустил процессуальные нарушения;
• отсутствуют основания для привлечения к ответственности или применения конкретной меры ответственности;
• постановление принято органом или должностным лицом с превышением полномочий.

Такие правила установлены в ч. 2 ст. 211 АПК РФ.

Если суд посчитает постановление законным и обоснованным, он принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя (п. 3 ст. 211 АПК РФ). Об этом он указывает в резолютивной части своего решения (п. 4 ст. 211 АПК РФ).

Решение суда вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не была подана апелляционная жалоба. В случае если такая жалоба была подана, решение, если суд апелляционной инстанции его не изменил или не отменил, вступает в законную силу со дня принятия постановления судом апелляционной инстанции (ч. 5 ст. 211 АПК РФ).

Исполнительный лист на основании судебного акта суд не выдается. Судебный пристав-исполнитель производит принудительное исполнение непосредственно на основании этого судебного акта (ч. 5.2 ст. 211 АПК РФ).

Копию решения в трехдневный срок со дня его принятия суд направляет лицам, участвовавшим в деле. Он может также направить копию решения в административный орган, стоящий выше в порядке подчиненности (ч. 6 ст. 211 АПК РФ).

Решение суда также можно обжаловать в общем порядке (ст. 181 АПК РФ), т.е. путем подачи апелляционной, кассационной жалобы и жалобы на вступившее в силу решение (абз. 2 ч. 5.1 ст. 211 АПК РФ).

Процессуальные основания для оспаривания постановления административного органа о привлечении к ответственности

Существует шесть самых распространенных процессуальных нарушений, из-за которых суд отменит постановление о привлечении лица к ответственности:

1. истек срок давности;
2. составили протокол о правонарушении без защитника или законного представителя;
3. нарушены иные правила составления протокола о правонарушении;
4. составили протокол осмотра с нарушениями;
5. провели проверку с нарушениями;
6. прокурор нарушил правила составления постановления о возбуждении дела.

ОБОСНОВАНИЕ. По каждому составу Кодекса об административных правонарушениях РФ дело о правонарушении рассматривает либо суд, либо административный орган. По части составов дела вправе рассмотреть как суд, так и административный орган. Чтобы определить, кто рассматривает дело по конкретному составу, нужно обратиться к разделу III КоАП РФ.

Ситуация 1. Административный орган сам выносит постановление о привлечении к ответственности

После того как административный орган вынес постановление о привлечении к ответственности, лицо вправе его оспорить в суде.

Постановление о привлечении организации или предпринимателя к ответственности нужно обжаловать в арбитражном суде по правилам параграфа 2 главы 25 АПК РФ (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ).

Постановление о привлечении должностного лица к ответственности нужно обжаловать в суде общей юрисдикции в порядке главы 30 КоАП РФ.

Ситуация 2. Административный орган или прокурор обращается в суд с заявлением о том, чтобы привлечь лицо к ответственности

Когда административный орган не сам привлекает к ответственности, а обращается для этого в суд, лицу не требуется самостоятельно оспаривать постановление. Нужно подготовить возражения на заявление административного органа и явиться в суд к тому времени, которое укажут в извещении о времени и месте судебного заседания.

Основание 1. Истек срок давности

Срок давности – срок, по истечении которого административный орган не вправе привлекать к ответственности.

Этот срок устанавливает ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. Он составляет два месяца, один, два, три года и шесть лет – в зависимости от нарушения.

Вид нарушения также влияет на дату, с которой нужно считать срок давности.

1. В большинстве случаев – со дня, когда лицо совершило правонарушение (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).
2. При длящемся нарушении – со дня, когда административный орган обнаружил правонарушение (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).

Основание 2. Составили протокол о правонарушении без защитника или законного представителя

Если административный орган составил протокол с нарушениями, то такой протокол не может быть доказательством. Нарушение процессуального порядка получения доказательства делает доказательство недопустимым (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

Самое распространенное нарушение – законный представитель не присутствовал, когда составляли протокол, из-за того, что административный орган:

• не известил лицо о времени и месте его составления;
• не известил лицо, которое привлекли к ответственности, но допустил представителя по общей доверенности;
• не допустил представителя.

Суд оставит в силе постановление о привлечении к ответственности только в одном случае – когда лицо надлежащим образом известили, что в отношении него будут составлять протокол, но оно не явилось (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ).

Основание 3. Нарушили иные правила составления протокола о правонарушении

Помимо самого распространенного нарушения при составлении протокола, можно выделить еще пять оснований, из-за которых суд отменит постановление о привлечении лица к ответственности.

Так, инспекторы могут допустить следующие нарушения:

1. не включить в протокол обязательные сведения;
2. не конкретизировать сведения о правонарушении;
3. не иметь полномочий составлять протокол;
4. составить несколько протоколов по одному факту правонарушения;
5. не составить или не отправить протокол.

Основание 4. Составили протокол осмотра с нарушениями

Административный орган фиксирует в протоколе (акте) осмотра результаты осмотра помещений, территорий, вещей и документов, которые там находятся.

Закон устанавливает правила проведения осмотра (ст. 27.8 КоАП РФ).

Если административный орган их нарушит, то суд расценит протокол (акт) осмотра как ненадлежащее доказательство.

1. Осмотр имеют право проводить должностные лица, которые уполномочены составлять протоколы о правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ).

2. Осмотр должны проводить в присутствии представителя юридического лица, предпринимателя или его представителя и двух понятых.

3. При осмотре применяют фото- и киносъемку, видеозапись, иные способы фиксации вещественных доказательств.

4. В протоколе осмотра административный орган указывает:

• дату и место его составления;
• должность, фамилию и инициалы лица, которое составило протокол;
• сведения о лице, в отношении которого составляется протокол;
• территорию и помещения осмотра;
• вид, количество, иные идентификационные признаки рекламной конструкции и расположенных рядом вещей;
• вид и реквизиты документов.

5. В протоколе делают запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных способов фиксации вещественных доказательств. Эти материалы прикладывают к протоколу.

6. Протокол осмотра подписывают:

• должностное лицо, которое его составило;
• законный представитель юридического лица, предприниматель (либо их представители);
• понятые.

Если законный представитель юридического лица или иной его представитель, предприниматель или его представитель отказываются подписать протокол, то административный орган делает в нем соответствующую запись.

Копию протокола административный орган вручает законному представителю юридического лица или иному его представителю, предпринимателю или его представителю.

Такие правила установлены ст. 27.8 КоАП РФ.

Сослаться на нарушения в протоколе осмотра нельзя, если суд исключил протокол осмотра из числа доказательств. Так, Верховный суд РФ не стал учитывать доводы о нарушениях в протоколе осмотра, поскольку суд признал законным постановление ФНС России без учета протокола осмотра – исключил его из числа доказательств (определение от 22.05.2017 № 301-АД17-4899 по делу № А29-147/2016).

Если нет иных доказательств, которые подтверждают правонарушение, то составление протокола осмотра с нарушениями – достаточное основание, чтобы лицо освободили от ответственности.

Есть составы, по которым протокол осмотра – основное доказательство, а есть составы, по которым доказать правонарушение можно и без помощи осмотра.

В первом случае отсутствие протокола осмотра – достаточное основание для отмены постановления. Это связано со спецификой состава. Например, нужно доказать, что рекламная конструкция с определенными характеристиками действительно находилась в конкретном месте (ст. 14.37 КоАП РФ).

Так, суд не стал привлекать общество к ответственности, поскольку прокурор не представил суду протокол осмотра. Суд указал, что хотя протокол осмотра – необязательный документ, но в конкретном деле он необходим, поскольку указывает на конкретное место расположения рекламной конструкции (решение Арбитражного суда Республики Крым от 17.05.2017 по делу № А83-1960/2017).

Основание 5. Нарушили правила организации и проведения проверки

Если административный орган грубо нарушил правила организации и проведения проверки, то суд признает постановление о привлечении к ответственности незаконным и отменит его. Перечень грубых нарушений проверки устанавливает ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Так, суд отменил штраф – 600 000 руб., который наложил административный орган, поскольку он не согласовал проверку с прокуратурой (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 04.07.2017 № Ф07-5323/2017 по делу № А42-1131/2016, см. также решения Арбитражных судов Тамбовской области от 01.06.2017 по делу № А64-1342/2017, Камчатского края от 28.12.2016 по делу № А24-4470/2016).

Основание 6. Прокурор нарушил правила составления постановления о возбуждении дела

Правила о существенных нарушениях порядка привлечения к ответственности при составлении протокола в равной степени распространяются и на постановление о возбуждении дела. Например, если прокурор не известил лицо о времени и месте составления постановления о возбуждении дела, то такое нарушение считают существенным.