Гражданство в России. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

Понятие, сущность и принципы гражданства России

В настоящий момент к явлению гражданства в литературе сложились различные подходы. Одни ученые определяют гражданство, с одной стороны, как составную часть института, закрепляющего основы правого статуса личности, с другой – как правовое состояние личности. Другие считают, что гражданство – это не только объективное право (совокупность норм), но и неотъемлемое, личное (субъективное) право человека2 (поэтому точнее говорить о праве на гражданство).

На наш взгляд, более верным следует считать, что термин «гражданство» имеет три основных значения. Во-первых, под гражданством понимается одно из суверенных прав государства. Во-вторых, гражданство представляет собой публично-правовое состояние индивидов. В-третьих, гражданством именуют конституционно-правовой институт.

В качестве суверенного права государства гражданство выступает, как возможность государства регулировать отношения гражданства. Гражданство как публично-правовое состояние индивидов представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством в целом. Гражданство в качестве конституционно-правового института – это совокупность конституционных норм, регулирующих принципы, основания, порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации, т.е. отношения между государством с одной стороны и гражданами, иностранцами, лицами без гражданства – с другой.

Избираемый подход к определению гражданства зависит от установленной законодателем дефиниции такого явления.

Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» «Гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей».

Исходя из законодательного определения, можно сделать вывод о таких необходимых свойствах гражданства, как:

1) устойчивость. Присущая гражданству устойчивость связей государства и лица не означает принудительного удержания конкретного человека в гражданстве и на территории государства, поскольку это ущемляло бы его свободу. Гражданство как связь лица и государства проявляет свою устойчивость в пространстве и времени. В пространстве она характеризуется тем, что правовая связь лица с государством сохраняется и тогда, когда гражданин выезжает за границу.

И в этом случае государство и гражданин продолжают обладать взаимными правами и обязанностями, т.к. гражданство территориально не ограничено. Устойчивость гражданства во времени проявляется в его непрерывности и бессрочности. Гражданство не меняется автоматически под воздействием каких-либо внешних факторов;

2) правовой характер связи. Данный признак свидетельствует об исключительно правовом характере регламентации отношений гражданства, правовой основой которого являются нормы соответствующих нормативно-правовых актов и которое юридически оформляется, его наличие юридически подтверждается основным документом – паспортом;

3) взаимность. Взаимность гражданства предполагает, что связь между гражданином и государством является взаимной, следовательно, не только лишь гражданин исполняет определенные обязанности по отношению к государству, и государство обладает определенными правами в отношении гражданина, но и наоборот – государство исполняет перед гражданином определенные обязанности и гражданин имеет определенные права в отношении государства.

Правовой основой института гражданства является Конституция РФ, международные акты, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», подзаконные акты.

Принципы российского гражданства. К категории принципов российского гражданства относятся те основные положения (идеи), на которых базируется исследуемый правовой институт:

1. Принцип единого гражданства. Действующий федеральный закон о гражданстве вслед за Конституцией РФ не предусматривает республиканского гражданства, хотя прямо и не отрицает его. В новых условиях единое гражданство, видимо, должно пониматься как определение гражданства Российской Федерации в качестве единственного в стране.

2. Принцип самостоятельности решения человека о состоянии гражданства. Его особенность заключается в способности личности самостоятельно решать вопросы гражданства при достижении 18 лет (ст. 60 Конституции РФ); в особом порядке проходит разрешение вопросов гражданства детей до 14 лет и от 14 до 18 лет, а также гражданства недееспособных лиц.

3. Принцип недопустимости лишения гражданства. Этот принцип состоит в несвязанности гражданства с ответственностью за правонарушения и означает невозможность лишения человека гражданства (ст. 6 Конституции РФ), какие бы противоправные деяния он ни совершил. Россия, в отличие от СССР, отказалась от института лишения гражданства. Запрет на лишение гражданства проистекает из двустороннего характера связи между гражданином и государством.

4. Принцип допущения двойного гражданства означает признание Россией юридических последствий, которые вытекают для нее из состояния граждан Российской Федерации в гражданстве иностранных государств, если такое состояние допускается законами или международными договорами. В отношении двойного гражданства СССР всегда стоял на позиции непризнания такового. Россия придерживается в этом вопросе иного взгляда, допуская наличие двойного гражданства, но лишь при определенных условиях.

5. Принцип сокращения числа лиц без гражданства означает, во-первых, создание государством условий и устранение препятствий для получения российского гражданства, чему способствует введение упрощенного порядка приобретения гражданства России.

Во-вторых, законодатель вводит ряд правил, предотвращающих рост числа лиц без гражданства. Так, не может быть прекращено российское гражданство ребенка, если в результате этого он станет лицом без гражданства, или введен запрет на выход из гражданства Российской Федерации, если гражданин не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

6. Принцип равного гражданства. В рамках отношений гражданства принцип равного статуса людей независимо от социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности дополняется установкой, согласно которой все граждане РФ равны между собой независимо от времени их состояния в российском гражданстве и основания его приобретения.

7. Принцип экстерриториальности гражданства означает сохранение гражданства за лицами, проживающими или пребывающими за пределами территории России. Таким образом, дополнительно прослеживается пространственная устойчивость гражданства.

8. Сохранение гражданства при изменении семейных отношений означает, что вступление в брак и расторжение брака, приобретение, изменение и утрата гражданства супруга не влияет на гражданство второго супруга. Гражданство детей регулируется законом особо.

9. Защита и покровительство РФ своих граждан за рубежом заключается в комплексе мер, направленных на обеспечение безопасности, и ответственном отношении России к своим гражданам независимо от их местонахождения.

Итак, принципы российского гражданства выступают исходным началом института гражданства России, предопределяющим как основания его приобретения и прекращения, так и порядок рассмотрения вопросов гражданства.

Основания приобретения и прекращения гражданства

Законодатель устанавливает, что российское гражданство приобретается: 1) по рождению; 2) в результате приема в гражданство; 3) в результате восстановления в гражданстве; 4) путем выбора гражданства (оптации) и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами Российской Федерации; 5) по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации».

Приобретение гражданства по рождению (филиация) означает, что гражданская связь лица с государством возникает из самого факта его рождения. Датой приобретения гражданства считается дата рождения. В данном аспекте важны два принципа: «право крови», где важно, кто родители ребенка, и «право почвы», что означает важность места, где он родился.

Законодатель вводит ряд правил определения гражданства по рождению:

Родившийся ребенок становится российским гражданином независимо от того, где он родился (на территории России или за ее пределами), если оба его родителя или единственный родитель имеют на момент рождения гражданство Российской Федерации. Это правило исходит из принципа «права крови».

Если один из родителей на момент рождения ребенка имеет российское гражданство, а другой родитель является лицом без гражданства или признан безвестно отсутствующим, или его местонахождение неизвестно, то ребенок становится российским гражданином независимо от места его рождения. Здесь также действует принцип «права крови».

Если один из родителей на момент рождения ребенка имеет российское гражданство, а другой является иностранцем, ребенок становится российским гражданином при условии, что родился на территории Российской Федерации, либо если в ином случае он станет лицом без гражданства. Здесь используется как принцип «права крови», так и принцип «права почвы».

Если оба родителя, проживающие на территории Российской Федерации, на момент рождения ребенка являются иностранцами или лицами без гражданства, ребенок становится гражданином Российской Федерации тогда, когда родился на территории России, а государства, гражданами которых являются родители, не предоставляют ему свое гражданство. Данное правило исходит из принципа «права почвы».

Находящийся на территории Российской Федерации ребенок, родители которого неизвестны, становится российским гражданином в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения. Изложенное правило также исходит из принципа «права почвы».

В вышеперечисленных случаях российское гражданство предоставляется детям независимо от волеизъявления их родителей и, естественно, их самих. Оформление российского гражданства по рождению производится органами записи актов гражданского состояния, органами внутренних дел, органами Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Прием в гражданство в общем порядке осуществляет Президент РФ. Прием в российское гражданство (натурализация, укоренение) осуществляется в разрешительном порядке, хотя момент усмотрения существенно ограничен законом. Суть такого порядка: иностранец или лицо без гражданства могут приобрести гражданство Российской Федерации при положительном решении этого вопроса Президентом РФ. Однако Президент РФ, принимая решение, должен ориентироваться на требования законодательства о гражданстве.

Совершеннолетние и дееспособные иностранные граждане и лица без гражданства вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные лица:

а) проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство России в течение пяти лет непрерывно;

б) обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство Российской Федерации;

в) имеют законный источник средств к существованию;

г) владеют русским языком.

Порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, согласно которому освобождаются от соблюдения такого условия женщины старше 60 лет, мужчины старше 65 лет, инвалиды 1 группы.

Прием в гражданство в упрощенном порядке. Ряд иностранцев, лиц без гражданства вправе приобрести российское гражданство без соблюдения всех условий приобретения гражданства в общем порядке. Условно законодатель их подразделяет на три группы:

1) совершеннолетние и дееспособные иностранцы и апатриды, которые имеют хотя бы одного родителя – российского гражданина, проживающего на территории Российской Федерации; лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, проживавшие и проживающие в государствах, входивших в состав СССР, не получившие гражданства этих государств.

2) иностранные граждане и апатриды, проживающие на территории Российской Федерации, которые: родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР; состоят в браке с гражданином РФ не менее трех лет; лица, которые имеют дееспособных совершеннолетних детей, являющихся гражданами Российской Федерации; имеют ребенка – гражданина Российской Федерации – в случае, если другой родитель этого ребенка, являющийся гражданином России, умер либо решением суда признан безвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченным в дееспособности, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах; имеют совершеннолетних сына или дочь, являющихся гражданами России и решением суда признанных недееспособными или ограниченными в дееспособности, в случае, если другой родитель указанных граждан, являющийся гражданином Российской Федерации, умер либо решением суда признан безвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченным в дееспособности, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах; получили после 1 июля 2002 г. профессиональное образование на территории России и осуществляют трудовую деятельность в России в совокупности не менее трех лет; являются индивидуальными предпринимателями и осуществляют предпринимательскую деятельность в Российской Федерации не менее трех лет; являются инвесторами с долей вклада в уставном капитале не менее 10%; осуществляют не менее трех лет трудовую деятельность в Российской Федерации по профессии (специальности, должности), включенной в перечень квалифицированных специалистов, имеющих право на прием в гражданство России в упрощенном порядке.

3) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации – по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя, если ребенок проживает вне пределов России; ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации – по заявлению родителя; ребенок или недееспособное лицо, над которым установлена опека или попечительство – по заявлению опекуна, попечителя, имеющего гражданство Российской Федерации.

В 2012 г. законодатель внес изменения в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», регулирующие правовой статус отдельных категорий лиц, длительное время проживающих на территории России. К числу таких лиц, в частности, относятся:

– граждане бывшего СССР, не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке, их совершеннолетние и несовершеннолетние дети, если указанные лица не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;

– граждане бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации до 1 июля 2002 г., у которых впоследствии полномочным органом не было определено наличие гражданства России, имеющие гражданство иностранного государства, при условии отсутствия у них действительного документа, подтверждающего право на проживание в другой стране.

Указанные лица могут определить свой правовой статус на основании волеизъявления о приобретении гражданства Российской Федерации или выдачи им вида на жительство. При этом граждане бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации, но у которых впоследствии не было определено наличие гражданства Российской Федерации, могут приобрести его в порядке признания их гражданами Российской Федерации. По сути, такой подход свидетельствует о возвращении к прежнему способу приобретения гражданства, который был закреплен в Законе РСФСР 1991 г. о гражданстве и теперь действует в отношении отдельных категорий лиц, находящихся на территории России.

В 2014 г. в Закон о гражданстве внесены изменения, которыми устанавливается упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации и признанных носителями русского языка. Указанные лица приобретают гражданство России без соблюдения требований, касающихся срока проживания на территории Российской Федерации, определения уровня знаний ими русского языка и представления вида на жительство при условии отказа иностранных граждан от имеющегося у них гражданства иностранного государства. Отказ от гражданства иностранного государства не требуется, если это предусмотрено международным договором, либо если отказ от гражданства иностранного государства невозможен в силу независящих от лица причин.

Законодателем устанавливается порядок признания иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка, предусматривающий собеседование, которое проводится с ними комиссией по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка. Комиссии образуются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами. Указанные лица могут быть признаны носителями русского языка, т.е. теми, кто владеет русским языком и повседневно использует его в семейно-бытовой и культурной сферах, если эти лица или их родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы Российской Федерации. В целях создания благоприятных условий для приобретения указанными лицами российского гражданства в их отношении ставятся льготные условия въезда в Россию, основания продления срока временного пребывания в Российской Федерации и упрощенный порядок получения вида на жительство.

В 2020 г. федеральным законом о гражданстве установлена возможность признания граждан Республики Беларусь и Украины, свободно владеющих русским языком, носителями русского языка без прохождения процедуры собеседования при наличии оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 331 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». При этом порядок подачи указанными лицами заявлений о признании их носителями русского языка будет определяться МВД России. Законодатель также наделил МВД России полномочиями по согласованию с Минпросвещения России определять единые критерии признания иностранного гражданина или апатрида носителем русского языка, а также порядок разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов.

Федеральным законодатель также установил возможность приобретения гражданства Российской Федерации в упрощённом порядке ребёнком, в отношении которого от его законного представителя принято заявление о приёме в гражданство, если ребёнок достиг совершеннолетия в период рассмотрения такого заявления.

Кроме того, снимается ограничение на приём в гражданство России лиц, которые являются трудоспособными, имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами Российской Федерации.

На МВД России и его территориальные органы теперь возложены полномочия по проведению обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранцев и апатридов, приобретающих гражданство России.

В закон о гражданстве также внесены поправки, которые направлены на исключение возможности приема в гражданство Российской Федерации ребенка и недееспособного лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина России либо которые помещены под надзор в российские организации для получения медицинских, образовательных, социальных и других услуг без согласия родителей, опекунов или попечителей, когда они временно по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка или недееспособного лица.

Законодатель установил, что прием в гражданство Российской Федерации такого ребенка и недееспособного лица осуществляется по заявлению опекуна или попечителя, руководителя соответствующей российской организации, за исключением случаев назначения опекуна или попечителя, помещения в российскую организацию на период, когда родители, опекуны или попечители по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка или недееспособного лица.

Федеральным законом о гражданстве устанавливаются условия и порядок приема в гражданство Российской Федерации, признания гражданами Российской Федерации; основания, по которым лицо не может быть признано гражданином России; сроки рассмотрения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и признании гражданами России; порядок принятия решений по этим заявлениям и порядок отмены таких решений.

Федеральным законом также уточнены условия отказа иностранных граждан, претендующих на обращение с заявлениями о приёме в гражданство Российской Федерации в упрощённом порядке, от имеющегося у них гражданства иностранного государства (в частности, регламентируется порядок отказа граждан Украины от имеющегося у них гражданства Украины).

Восстановление в гражданстве заключается в предоставлении гражданства Российской Федерации лицам, ранее им обладавшим.

Восстановление в гражданстве производится так же, как и прием в гражданство в общем порядке (указом Президента РФ), за исключением требования о сроке непрерывного проживания в России, который сокращен до трех лет. Представляется, однако, что ренатурализация может осуществляться в силу Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и с сокращением срока непрерывного проживания до одного года (ч. 2 ст. 13), и в упрощенном порядке (ст. 14).

Поправками, внесенными в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» в 2012 г., также уточняется порядок восстановления в гражданстве. В частности, предусматривается, что лица, оформившие выход из гражданства Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в общем или упрощенном порядке в зависимости от того, к каким категориям лиц (имеющим право на приобретение гражданства Российской Федерации в общем или упрощенном порядке) они относятся.

Решения об отклонении заявлений о приеме, восстановлении гражданства принимают органы, их рассматривающие. Президент РФ во всех перечисленных случаях, кроме первого, в исключительном порядке вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство РФ, восстановлении в гражданстве иностранцев, лиц без гражданства.

Законодатель в 2017 г. предусмотрел принесение Присяги гражданина Российской Федерации лицом, приобретающим гражданство Российской Федерации в результате приёма в гражданство Российской Федерации, восстановления в гражданстве Российской Федерации либо по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации. Отказ лица от принесения Присяги является основанием для отмены решения о приобретении гражданства Российской Федерации.

Иные основания приобретения гражданства. Помимо фактов рождения, приема в гражданство, его восстановления, появление у лица гражданства может связываться с наступлением иных обстоятельств, в частности, заложенных в международных договорах. Одно из подобных обстоятельств – оптация, когда два или более государств договариваются между собой о том, что часть их граждан до установленного договором срока получает право выбора гражданства одного из договаривающихся государств. Как правило, такая договоренность устанавливается при изменении территории государств.

К числу иных оснований приобретения российского гражданства относятся также правила следования гражданства детей гражданству родителей, усыновителей (удочерителей), опекунов, попечителей; следования гражданства недееспособных лиц гражданству попечителей. Приобретение, прекращение гражданства Российской Федерации в этих случаях оформляется в общем или в упрощенном порядке. Для приобретения или прекращения гражданства России ребенка в возрасте от 14 до 18 лет во всех случаях его следования гражданству родителя, усыновителя (удочерителя), попечителя требуется письменное согласие ребенка.

Основания прекращения гражданства. Закон о гражданстве в качестве оснований прекращения гражданства предусматривает: выход из гражданства; выбор гражданства (оптацию), иные основания, которые могут предусматриваться международными договорами; случаи следования гражданства детей гражданству родителей, усыновителей (удочерителей), опекунов, попечителей.

Выход из гражданства (добровольная экспатриация) предусматривает обязательное первичное волеизъявление гражданина, ставящего вопрос о прекращении его российского гражданства. По общему правилу, выход из гражданства осуществляется в разрешительном порядке. Лицо, желающее выйти из гражданства, обращается с заявлением на имя Президента РФ. Окончательное решение вопроса о выходе остается за Президентом РФ.

Выход может иметь место и в упрощенном порядке в случаях: если лицо, желающее выйти из российского гражданства, постоянно и на законных основаниях проживает на территории иностранного государства; если выходит из российского гражданства ребенок по заявлению родителей, один из которых – российский гражданин, а другой – иностранный гражданин, либо по заявлению единственного родителя – иностранного гражданина. В этих случаях выход из российского гражданства оформляется решениями органов МВД России и Министерства иностранных дел России.

Выход из российского гражданства не допускается, если: гражданин имеет перед Российской Федерацией не выполненное обязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетентными органами России в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. Последнее требование является законодательной новеллой и направлено на реализацию принципа сокращения числа лиц без гражданства.

Отмена решения о приеме в гражданство, о прекращении гражданства. Решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если будет установлено, что оно принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке.

В 2017 г. законодателем установлено, что сообщение заведомо ложных сведений, являющееся основанием для отмены решения о приобретении гражданства Российской Федерации, может заключаться в нарушении обязательства соблюдать Конституцию РФ и законодательство Российской Федерации, если целью приобретения российского гражданства являлся подрыв основ конституционного строя Российской Федерации, что выразилось в совершении преступления (приготовлении к преступлению, покушении на преступление) террористической или экстремистской направленности, и это подтверждено судебным приговором.

В отличие от прежнего закона Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» отмену решений по вопросам гражданства (как приобретения, так и прекращения) рассматривает в отдельной главе – IV. Таким образом, если Закон РСФСР о гражданстве 1991 г. признавал отмену решений о приеме в гражданство одним из оснований прекращения гражданства Российской Федерации, то Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» любое решение как по приобретению, так и по прекращению гражданства, принятое на основе недостоверных данных, признает изначально не имеющим юридических последствий.

Конституционно-правовой статус иностранных граждан

Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства урегулирован Конституцией РФ, Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательство наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Действующее законодательство различает три категории иностранцев:

1) временно пребывающие иностранные граждане. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы (не более 90 суток) либо трудовым договором или гражданско-правовым договором на выполнение работ (оказание услуг) (на срок не более одного года). В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство РФ вправе увеличить установленный срок временного пребывания иностранного гражданина до ста восьмидесяти суток или сократить;

2) временно проживающие иностранные граждане. Разрешение на временное проживание, т.е. подтверждение права временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, выдается в пределах квоты, утверждаемой Правительством РФ, сроком на три года. Правительство РФ ежегодно утверждает квоты, в пределах которых возможен прием иностранцев для временного проживания в субъектах РФ. Правительство, утверждая квоты, учитывает предложения исполнительных органов власти субъектов РФ, демографическую ситуацию в них, возможности обустройства иностранцев.

Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

• родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;
• признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
• имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
• состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;
• осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством РФ;
• поступившему на военную службу – на срок его военной службы;
• являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию;
• в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;

3) постоянно проживающие иностранные граждане. К данной категории относятся лица, получившие разрешение на постоянное проживание – вид на жительство. Вид на жительство – документ, выданный иностранному гражданину (или лицу без гражданства) в подтверждение его права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также его права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет, он может неоднократно продлеваться на пять лет. Заявление о выдаче вида на жительство подается в компетентные органы не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган по вопросам миграции по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство. Подача данным иностранным гражданином уведомления осуществляется им лично или в установленном порядке почтовым отправлением при предъявлении документа, удостоверяющего личность данного иностранного гражданина и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, а также его вида на жительство. Требование предоставления иностранным гражданином иных документов или других сведений, помимо подлежащих внесению в указанное уведомление, не допускается. В указанное уведомление вносятся следующие сведения:

• имя данного иностранного гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации, включающее его фамилию, собственно имя, отчество (последнее – при наличии);
• место проживания данного иностранного гражданина;
• место (места) работы и продолжительность осуществления данным иностранным гражданином трудовой деятельности в течение очередного года со дня получения им вида на жительство;
• период нахождения данного иностранного гражданина за пределами Российской Федерации в течение очередного года со дня получения им вида на жительство (с указанием государств выезда);
• размер и источники дохода данного иностранного гражданина за очередной год со дня получения им вида на жительство.

Форма и порядок подачи уведомления устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Регистрация иностранных граждан. Иностранец, въехавший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в страну.

Основные права и обязанности иностранных граждан, апатридов во многом обусловлены применением так называемого правового режима – установленного и контролируемого государством порядка приобретения и реализации иностранными гражданами определенных прав и обязанностей. Национальный режим определяют как уравнивание иностранных граждан в правах с гражданами за исключением тех прав, которые присущи исключительно гражданам. Режим наибольшего благоприятствования применяется в отдельных зарубежных странах в результате заключения договора, по которому государство обязано относиться к гражданам своего партнера на тех же условиях, что к гражданам своей страны. Специальный дипломатический режим – совокупность прав и условий, установленных законом или международным договором, когда отдельные права и обязанности закрепляются именно за иностранными гражданами.

В России действует национальный режим, причем его действие носит безусловный характер, т.е. он предоставляется иностранным гражданам права независимо от того, имеют ли наши граждане аналогичные права в их странах. Вместе с тем отечественное законодательство предусматривает возможность ответных ограничений, так называемых реторсий.

Иностранный гражданин может быть подвергнут депортации, т.е. принудительной высылке из Российской Федерации в случае утраты или прекращения оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в России. Это возможно, если иностранный гражданин:

• выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности России или ее граждан;
• финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их;
• представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;
• осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкое преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным, и т.д.

Решение о выдворении принимается компетентными органами.

Уклоняющиеся от выезда в таких случаях подлежат выдворению в принудительном порядке.

В отношении ограничений прав иностранных граждан необходимо отметить следующее.

Любой иностранный гражданин не имеет право:

• находиться на муниципальной службе;
• замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ;
• быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;
• быть командиром воздушного судна гражданской авиации;
• быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством РФ;
• заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом и др.

Вместе с тем в законодательство внесены изменения, направленные на упрощение процедуры привлечения к осуществлению трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан – высококвалифицированных специалистов российскими организациями, осуществляющими деятельность в области информационных технологий и аккредитованными в порядке, установленном Правительством РФ, а также иностранных граждан – журналистов, осуществляющих трудовую деятельность в организациях средств массовой информации, учрежденных специально для распространения информации на иностранных языках.

Таким образом, правовой статус иностранцев заметно отличается от статуса граждан России как по формальным, так и по содержательным аспектам. Тем не менее очевидно, что Россия создает апатридам надлежащие условия как для полноценного проживания на ее территории, так и для приобретения ими гражданства России, способствуя реализации принципа сокращения числа лиц без гражданства на территории России.

Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Политическое убежище

Прекращение существования СССР привело к тому, что значительное число лиц русскоязычного населения оказались жителями иностранных государств, что привело к массовой миграции. В феврале 1993 г. были приняты законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», определяющие порядок обращения и рассмотрения ходатайств, права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев.

Беженец – лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Тем самым беженец не является гражданином России, находится вне страны своей гражданской принадлежности, покинул указанную страну по вполне обоснованным опасениям стать жертвой преследования, не может (не желает) пользоваться ее защитой вследствие таких опасений.

Признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах». В нем предусматривается последовательность стадий: обращение с ходатайством о признании беженцем; предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; выдача свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдача удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

В отличие от беженца вынужденный переселенец – как правило, гражданин России, по аналогичным основаниям, за исключением гражданства, покинувший место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию России или вынужденный переместиться в пределах Российской Федерации из одного субъекта РФ в другой.

К данной категории относятся также иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории России и изменившие место жительства в пределах территории России по указанным основаниям.

Таким образом, вынужденным переселенцем при наличии указанных выше случаев признается:

1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию России;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ;

3) иностранец, лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и вынужденные изменить место жительства в пределах территории России;

4) гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства России, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве.

Законодатель ограничил круг оснований, препятствующих признанию лиц вынужденными переселенцами, среди них:

• совершение лицом преступления против мира, человечности или другого тяжкого преступления, признаваемого таковым законодательством Российской Федерации;
• необращение лицом без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;
• покидание лицом места жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Признание лица вынужденным переселенцем осуществляется в порядке, определяемом Законом РФ «О вынужденных переселенцах», в котором предусматривается последовательность стадий: обращение с ходатайством о признании лица вынужденным переселенцем в территориальный орган миграционной службы по месту своего нового пребывания; решение органа миграционной службы о регистрации ходатайства; выдача свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем либо уведомления об отказе регистрации ходатайства; решение вопроса о признании лица вынужденным переселенцем и выдача ему удостоверения.

Правовой статус беженцев (предоставляется на 3 года) отличается от правового статуса вынужденных переселенцев (предоставляется на 5 лет) тем, что беженец – это иностранный гражданин или лицо без гражданства, а вынужденный переселенец – это, как правило, гражданин России. Конституционно-правовой статус беженцев во многом сходен со статусом иностранных граждан, не обладающих иммунитетами и привилегиями. Поэтому, учитывая, что национальный режим действует в отношении лишь определенных прав и обязанностей иностранцев, беженцы практически никогда не уравниваются в правах и обязанностях с вынужденными переселенцами.

Существуют также отличия, связанные с порядком прибытия в Россию, оформлением и т.д.

Политическое убежище. В ст. 63 Конституции РФ закреплено право иностранных граждан и лиц без гражданства на политическое убежище. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища.

Основанием для политического убежища является преследование (или его реальная угроза) лица, ищущего убежища и защиты, в стране его гражданской принадлежности или в стране обычного места жительства за общественную политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормами международного права.

Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если лицо:

• преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
• привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;
• прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
• прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;
• прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом РФ «О беженцах»;
• представило заведомо ложные сведения.

Лицо, которому Россией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории России; приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федерации, обязано в течение семи дней по прибытии на территорию России обратиться в территориальный орган Министерства внутренних дел субъекта Российской Федерации по своему месту пребывания с письменным ходатайством. Министерство внутренних дел России рассматривает поступившие ходатайства, запрашивает заключения Министерства иностранных дел России и Федеральной службы безопасности, после чего направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища Российской Федерацией.

С учетом предложений Комиссии по вопросам гражданства решение о политическом убежище принимается Президентом РФ в форме указа, о котором сообщается заявителю через МВД России в течение семи дней.

Лицу, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, а также членам его семьи выдаются свидетельства установленного образца по месту обращения лица с ходатайством.

Органы МВД России на его основании оформляют лицу и членам его семьи вид на жительство.

Лишение политического убежища производится указом Президента РФ.

Таким образом, при определении статуса лица (беженца или вынужденного переселенца) определяющим в объеме его прав и обязанностей является наличие гражданства Российской Федерации.

Контрольные вопросы:

1. Какие основные принципы гражданства Вы знаете?
2. Дайте определение гражданства в конституционно-правовом аспекте.
3. В чем отличие лишения гражданства РФ от отмены решения о приеме в гражданство?
4. Каковы отличия в правовом статусе беженца и вынужденного переселенца?
5. Какие нормы Конституции РФ регулируют гражданство?
6. Какие нормы Конституции РФ направлены на защиту граждан РФ?
7. Какими правами и свободами пользуются иностранные граждане в России?
8. Какие ограничения установлены законом для иностранных граждан и апатридов?
9. В чем значение принципа сокращения лиц без гражданства?
10. Какие категории иностранных граждан определены законом?
11. Дайте определение соотечественников и приведите их отличие от граждан России.